Beschlussvorlage - 06/SVV/0487

Die Stadtverordnetenversammlung möge beschließen:

 

1.      Bei Bauleitplanverfahren, die hauptsächlich im wirtschaftlichen Interesse Dritter liegen, ist grundsätzlich im rechtlich zulässigen Rahmen vertraglich die Übernahme der externen Kosten für Planung und etwaige Gutachten sowie die Erstattung der verwaltungsinternen Kosten des Verfahrens zu vereinbaren.

2.      Bei der Neueinleitung von Bauleitplanverfahren ist anhand der Planungsziele zu entscheiden, ob das Verfahren hauptsächlich im wirtschaftlichen Interesse Dritter liegt.

3.      Für die laufenden Bauleitplanverfahren ist mit der nächsten Entscheidung über die Prioritäten in der verbindlichen Bauleitplanung darüber zu entscheiden, welche Verfahren hauptsächlich im wirtschaftlichen Interesse Dritter liegen. Deren Fortführung soll davon abhängig gemacht werden, dass neben den externen Kosten auch die künftig entstehenden verwaltungsinternen Kosten des Verfahrens von den Dritten vertraglich übernommen werden.

Begründung:

 

Mit Beschluss vom 06.04.2005 hat die Stadtverordnetenversammlung die Verwaltung beauftragt, durch geeignete Maßnahmen die Kapazität zur Erstellung von Bebauungsplänen im Geschäftsbereich 4 - Stadtentwicklung und Bauen (GB 4) zu erhöhen und so die Voraussetzung dafür zu schaffen, dass Bebauungspläne in angemessenen Zeiträumen abschließend bearbeitet werden können.

Eine – auf den ersten Blick naheliegende – einfache Aufstockung des Personals im fraglichen Aufgabenbereich kommt mit Blick auf die Haushaltssituation absehbar nicht in Betracht, weil das zu Verfügung stehende Budget keine Spielräume enthält. Auch eine Umverteilung innerhalb des erweiterten Aufgabenfeldes ist nicht realistisch, weil die knappen personellen Kapazitäten auch bei anderen planerischen Aufgaben bereits dazu führen, dass Aufträge nicht oder nur zeitlich gestreckt umgesetzt werden können.

Gleichermaßen begrenzt sind die Spielräume auch für die mit einer Erweiterung des Personal­stocks in Verbindung stehenden Sachmittel, die für die Einrichtung zusätzlicher Arbeitskapazität verfügbar gemacht werden müssen. Neben der räumlichen Unterbringung nebst Mobiliar und Telekommunikation dürften hierbei insbesondere die hard- und softwaremäßige Ausstattung sowie die laufenden Reproduktionskosten für die Bereitstellung der Planunterlagen ins Gewicht fallen.

Ein Ansatzpunkt für eine Lösung kann daher nur darin liegen, eine Aufstockung von Kapazitäten in der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu Lasten städtischer Haushaltsmittel, sondern getragen aus Mitteln derjenigen zu realisieren, denen die Schaffung von Baurechten objektiv wirtschaftlich wirksam zugute kommt. Dieser Gedanke einer „drittmittel­finanzierten Bauleitplanung“ ist nicht grundsätzlich neu, sondern hat die Diskussion im Ausschuss für Stadtplanung und Bauen schon im Zusammenhang mit der notwendig gewordenen Entscheidung über Prioritäten in der Verbindlichen Bauleitplanung beschäftigt.

Der Anspruch, die Kosten der Erstellung von Bebauungsplänen auf diejenigen zu verlagern, die hiervon wirtschaftlich profitieren, ist nicht nur unmittelbar plausibel, sondern entspricht in der Praxis auch einer deutlich erkennbaren Bereitschaft von Investoren, solche Kosten dann zu übernehmen, wenn so eine zügige Abwicklung der Bauleitplan­verfahren mit einem erkennbar positiven Ergebnis erwartet werden kann.

Die Erwartung eines bestimmten Ergebnisses kennzeichnet dabei zugleich die kritische Stelle eines solchen gedanklichen Modells: Bauleitplanung ist eine hoheitliche Selbstverwaltungsaufgabe der Stadt, die eine unabhängige Abwägungsentscheidung zwischen allen etwa betroffenen öffentlichen und privaten Belangen erfordert. Deshalb ermöglicht das Planungsrecht die Verlagerung von Aufgaben aus diesem Bereich nur unter ausdrücklicher Wahrung der (unabhängigen) Planungs­hoheit.

Es lässt umgekehrt aber ausdrücklich zu (§ 11 BauGB), Leistungen zur Vorbereitung oder Durchführung städtebaulicher Maßnahmen über einen „städtebaulichen Vertrag“ durch einen Dritten erbringen zu lassen (auf dessen eigene Kosten), die Ausarbeitung städtebaulicher Planungen zu übertragen sowie Vereinbarungen zu treffen zur Übernahme von Kosten oder sonstigen Aufwendungen, die der Gemeinde für städtebauliche Maßnahmen entstehen. Bei alledem bleibt jedoch die Verantwortung der Gemeinde für das gesetzlich vorgesehene Planaufstellungsverfahren ausdrücklich unberührt.

In der Diskussion in der Fachöffentlichkeit ist völlig unstreitig, dass die Aufwendungen, die für die externe Beauftragung von Planungsbüros für die inhaltliche Bearbeitung der Planentwürfe und ergänzenden Unterlagen entstehen, unmittelbar auf Investoren überwälzt werden können. Dies ist deshalb in Potsdam auch schon seit Jahren geübte Praxis – regelmäßig auch mit der ausdrück­lichen Klausel, dass die in der Planungshoheit der Stadt stehenden Entscheidungen frei bleiben.

Kritische Größe für die erfolgreiche Durchführung und den Abschluss der Bebauungsplan­verfahren sind aber nicht diese extern zu beauftragenden Leistungen, sondern vor allem die notwendigen Abstimmungsprozesse mit den Fachdienststellen innerhalb und außerhalb der Verwaltung sowie die damit einhergehende Vorbereitung der Abwägungsentscheidungen im Planverfahren. Weil hierbei eher regelmäßig als im Ausnahmefall zwischen divergierenden Interessen Kompromisse fixiert oder sogar einzelne Belange zugunsten von anderen zurück­gestellt werden müssen, ist dieser Teil des Prozesses nur eingebunden in die Verwaltungs­strukturen zu erledigen. Damit werden also Arbeitskapazitäten in der Verwaltung gebunden, deren Beanspruchung ausschlaggebend ist für die Zahl der Planverfahren, die nebeneinander erledigt werden können.

Die Frage, ob die Kosten, die für derartige Aufgaben in der Vorbereitung der hoheitlichen Entscheidung entstehen, in gleicher Weise vertraglich auf die Begünstigten überwälzt werden dürfen, wird in der erwähnten fachöffentlichen Diskussion deutlich kontroverser betrachtet. Zwischenzeitlich hat das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 25.11.2005 – 4 C 15/04) die Möglichkeit einer solchen Zurechnung und Überwälzung von internen Kosten der Bauleitplanung unter bestimmten Bedingungen ausdrücklich für zulässig befunden, dabei aber auch zugleich klargestellt, dass die hoheitlichen Entscheidungen und Kernschritte des Verfahrens in der Verantwortung und der Finanzierung der Gemeinde bleiben müssen.

Für die Beurteilung von Möglichkeiten der Kapazitätserhöhung bedeutsam ist die Analyse des komplexen Prozesses eines Bebauungsplanverfahrens. Dieses ist vor allem dadurch gekenn­zeichnet, dass gesetzliche oder durch die Geschäftsordnung der Stadtverordneten­versammlung vorgegebene Fristen die kontinuierliche Bearbeitung regelmäßig unterbrechen. Diese Phasen, die sich aus Sicht der Arbeitsorganisation als Leerlaufzeiten darstellen, beanspruchen annähernd den gleichen Zeitumfang wie die eigentliche Bearbeitung. Deshalb ist regelmäßig eine „geschachtelte“ parallele Bearbeitung bzw. Verfahrensbetreuung mehrerer Bebauungsplanverfahren sinnvoll.

Etwa ein Drittel der Bearbeitungszeiten, vor allem im konzeptionellen Bereich und in der Aufberei­tung von entscheidungserheblichen Materialien und Vorlagenbestandteilen, wird durch externe Planungsbüros erbracht, etwa zwei Drittel entfallen auf die verwaltungsinterne Koordinierung und Kontrolle, interne Abstimmungsprozesse und die entscheidungsbezogenen Verwaltungsschritte.

Damit werden – gerade in der Situation einer kreisfreien Stadt mit einer Vielzahl von in die Verwaltungsstruktur integrierten Fachbehörden – deutlich mehr Leistungen intern erbracht, als nach den Maßstäben des angesprochenen Urteils des Bundesverwaltungsgerichtes zwingend dem hoheitlichen Handlungsbereich vorbehalten bleiben.

Die in der Anlage 1 enthaltene Darstellung des Prozesses der Bebauungsplanung gibt einen Überblick über die Verfahrensstrukturierung unter diesen Gesichtspunkten und zugleich über mögliche Beteiligte im Prozess (z.B. externe Planungsbüros). Bei den grau unterlegten Feldern besteht zumindest eine anteilige Mitwirkung durch externe Planungsbüros. Bei den übrigen Feldern werden ausschließlich verwaltungsinterne Leistungen erbracht.

Die farbig dargestellten Positionen müssen entsprechend der vorgenommenen Abstufung verwaltungsintern bleiben. Dabei sind die mit roter Farbe hervorgehobenen Positionen zur Gründen der effektiven Steuerung von Planungsprozessen sinnvollerweise bei der Verwaltung anzusiedeln, da eine Übertragung an Dritte einschließlich der damit verbundenen Kontrolle erheblich aufwendiger ist als die Beibehaltung im Verantwortungsbereich der Verwaltung. Unabweislich zwingend verwaltungsintern bleiben müssen die zusätzlich durch Fettdruck hervorgehobenen Positionen, da diese aus rechtlichen Gründen zur Wahrnehmung der hoheit­lichen Aufgaben nicht einem Dritten übertragen werden dürfen. Die vorgenommenen Eintragungen stützen sich entsprechend der zitierten Entscheidung der Bundesverwaltungsgerichts auf § 4b des Baugesetzbuches (BauGB) – „Einschaltung eines Dritten“. Dem gemäß kann die Gemeinde insbesondere zur Beschleunigung des Bauleitplanverfahrens die Vorbereitung und Durchführung von Verfahrensschritten nach den §§ 2a bis 4a ff BauGB einem Dritten übertragen.

In der Kommentierung zum BauGB wird dies folgender­maßen bewertet:

u        Der Dritte soll ein neutraler unabhängiger Interessensvermittler sein, also Verwaltungshelfer. Die Verwaltung muss die Inhalte des Bebauungsplanes auch bei einer Privatisierung von Teilaufgaben der Bauleitplanung unabhängig bestimmen können. Sie hat hierbei auch die volle Verantwortung für die rechtmäßige Durchführung des Verfahrens.

u        Zwingend intern müssen folgende Schritte bleiben:

·       Klärung der Planungsfinanzierung (insbesondere zur zielgerichteten Steuerung des Planungsprozesses)

·       verwaltungsinterne, ggf. externe Abstimmung zu Abwägungsentscheidungen (davon hoheitliche Entscheidungen aus rechtlichen Gründen zwingend bei der Verwaltung)

·       Erarbeitung von Beschlussvorlagen (wie zuvor)

·       (Entscheidungs-) Verantwortung für das Verfahren: frühzeitige Behördenbeteiligung, frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung, die (förmliche) Behördenbeteiligung und die (förmliche) Öffentlichkeitsbeteiligung (davon hoheitliche Entscheidungen sowie Veröffentlichungen im Amtsblatt aus rechtlichen Gründen)

·       am Ende das Anzeigeverfahren und die Inkraftsetzung (als hoheitliche Aufgaben).

u        Handlungen, die eine umfassende Abwägung durch die Gemeinde beeinträchtigen, erlaubt § 4b BauGB nicht.

 

Denkbare Lösungsansätze müssen sich unter diesen Voraussetzungen daran messen lassen, ob sie

u        den formulierten rechtlichen Einschränkungen Rechnung tragen,

u        eine effektive Einbindung in die Entscheidungsstrukturen gewährleisten,

u        den entstehenden Aufwand nachvollziehbar einem Vertragspartner zurechnen lassen,

u        Kostenrisiken für die Stadt ausschließen

und dabei auch das Risiko für den vertraglich gebundenen Investor angemessen berücksichtigen, das sich aus der Möglichkeit einer im Zuge der Abwägung wesentlich veränderten Planungs­ausrichtung ergibt. Diese grundsätzlich frei bleibende Entscheidung ist Ausprägung der hoheit­lichen Funktion der Bauleitplanung, muss aber gerade deshalb dem vertraglich gebundenen Investor eine „Ausstiegsoption“ eröffnen, wenn sich die Planung gegen seine wirtschaftlichen Interessen richtet.

Um trotz der engen Spielräume zu einer solchen drittmittelfinanzierten Aufstockung der Kapazitäten in der Verbindlichen Bauleitplanung zu kommen, ist Anfang Mai 2005 eine fachbereichsübergreifende Projektgruppe eingesetzt worden, die unter den erläuterten Rahmenbedingungen Modellansätze suchen, bewerten und ggf. anwendungsreif entwickeln sollte.

Untersucht wurden alle auf den ersten Blick in Betracht kommenden Modelle einer Erweiterung von Bearbeitungskapazitäten:

u        Aufstockung des Personals über befristete Arbeitsverhältnisse

·       projektbezogen

·       mit Vergütung aus für die befristete Beschäftigung gebundenen Haushaltsmitteln

·       ohne Sachgrund für maximal 2 Jahre

u        Aufstockung des Personals über Personalleasing

u        Honorarvereinbarungen mit Externen

u        Erweiterung des Auftragsrahmens für werkvertraglich gebundene Planungsbüros

Deutlich am positivsten, vor allem mit Blick auf die Flexibilität und die Risikoabdeckung für die Stadt, fällt im Ergebnis die Beurteilung für die konsequente Nutzung von Leiharbeitsverhältnissen aus. Das Modell des Personalleasings in vertraglicher Bindung an eine für die „Arbeitnehmer­überlassung“ lizensierte Agentur bringt eine transparente Kostenkalkulation mit sich, die zugleich alle denkbaren Risiken einbezogen hat.

Die durch die Projektgruppe durchgeführten Recherchen haben gezeigt, dass regional ansässige Personalleasingfirmen Personen mit einschlägigen Berufsabschlüssen in der Region in kurzer Zeit (weniger als 2 Wochen) rekrutieren können und dabei regelmäßig auch gezielt für bestimmte Anforderungsprofile rekrutieren, also nicht nur auf einen breit nutzbaren Personalstamm zurückgreifen. Die Abrechnung erfolgt grundsätzlich anhand eines Stunden­nachweises, der ohne weiteres auch eine spezifische Projektzurechnung ermöglicht. Von besonderer Bedeutung ist das hohe Maß an Flexibilität, sowohl im Hinblick auf die Laufzeit bzw. die Beendigung des Vertrags­verhältnisses, als auch im Hinblick auf die Ausgestaltung der Arbeitszeit, die über Modelle einer Rahmenarbeitszeit, Arbeitszeitkonten oder der Arbeitszeit­erweiterung in Abhängigkeit vom projektbezogenen Arbeitsanfall eine Steuerung in Orientierung an den Verfahrensanforderungen ermöglicht.

Im Ergebnis spricht deshalb alles dafür, die klassischen werkvertraglich zu bindenden Leistungen (wie bisher schon üblich) auf Kosten und Rechnung des Investors an ein nachgewiesen qualifiziertes Planungsbüro zu beauftragen, für die verwaltungsintegrierten Aufgaben der internen Abstimmung und Verfahrensbetreuung sollte hierzu ergänzend zusätzliche Personalkapazität im Wege des Personalleasings gewonnen werden.

Zu berücksichtigen ist dabei, dass auch die Projekte, die durch eine entsprechende (zeitweise) Personalaufstockung im Wege des Personalleasings zusätzlich betreut werden können, Leistungen auslösen, die nach der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes nicht dem Investor gegenüber in Rechnung gestellt werden können. Eine kommunalwirtschaftlich ausgewogene Lösung ohne Mehrbelastung des Budgets ist daher nur dann gewährleistet, wenn auch für Projekte des Kernpersonalstamms vertragliche Bindungen realisiert werden, die eine Erstattung von Kosten für die Betreuung von Verfahren im Interesse von Investoren gewährleisten. Unter solchen Bedingungen ist in der Gesamtbilanz eine insgesamt mindestens kostenneutrale Aufstockung der Arbeitskapazitäten erreichbar. Zugleich ist damit gewährleistet, dass Investoren unter gleichen oder ähnlichen sachlichen Voraussetzungen gleich behandelt werden, unabhängig von der arbeitsorganisatorischen Einordnung des Projektes; eine wettbewerbsrechtlich problematische Ungleichbehandlung wird damit vermieden.

Für die Umsetzung des entwickelten Modells sind folgende Kerngesichtspunkte von Bedeutung:

u        Die Kostenüberwälzung auf Investoren erfordert eine detaillierte vertragliche Regelung im Vorhinein, die auf einer deutlichen Abgrenzung zwischen drittfinanzierten Vorbereitungs- und Abstimmungsleistungen einerseits und aus dem städtischen Haushalt finanzierten hoheitlichen Verfahrenskernschritten andererseits fußt.

u        Die Abrechnung erfordert eine an solchen zuvor abgegrenzten Verfahrensschritten bzw. –ab­schnitten orientierte Nachweisführung, aus der die erbrachten Leistungen der Beschäftigten für ein jeweiliges Projekt hervorgehen. Ein solcher Nachweis, der möglichst einfach gehalten sein sollte und zweckmäßigerweise auf Stundenbasis geführt wird, muss für eine ggf. anfallende gerichtliche Überprüfung der Kostenüberwälzung zur Verfügung stehen.

u        Weil nicht alle Kosten zusätzlicher Arbeitskapazitäten überwälzt werden können, sind auch für Bebauungsplanverfahren, die durch den Kernpersonalstamm betreut werden, vertragliche Regelungen zur Kostenüberwälzung zu begründen. Dies dient zugleich einer Gleichbehandlung von unterschiedlichen Investoren, die jeweils in ähnlicher Weise ein wirtschaftliches Interesse an der Durchführung von Bauleitplanverfahren haben. Deshalb ist bei allen neu in Angriff zu nehmenden Planverfahren zu prüfen, inwieweit diese hauptsächlich der Unterstützung privater Investitionen dienen und deshalb nur dann in die Bearbeitung aufgenommen werden sollten, wenn eine derartige Kostenübernahme vertraglich gesichert wird.

u        Zwar sind die Kosten der Bauleitplanverfahren in weit überwiegendem Maße durch den personellen Aufwand dominiert. Bei der Kalkulation des gegenüber Dritten in Rechnung gestellten Aufwandes ist gleichwohl mit in Betracht zu ziehen, dass daneben auch Sachkosten (insbes. Arbeitsräume, IT-Hardware und Software) anfallen, diese sollten (nachvollziehbar) in einen Aufschlag auf die abzurechnenden Stundensätze einfließen.

u        Die zur Sicherung der Drittmittel abzuschließenden vertraglichen Regelungen und deren praktische Handhabung muss von dem Grundsatz ausgehen, Risiken der Vertragserfüllung für die Stadt möglichst von vornherein auszuschließen. Im Hinblick etwa auf das Risiko einer Insolvenz oder Zahlungssäumigkeit sollten vertragliche Zahlungsverpflichtungen seitens des Investors besichert werden. Alternativ kommt angesichts der im Verhältnis zu anderen Kostenfaktoren der Immobilienentwicklung nicht sehr hohen Kosten der Bauleitplanung auch eine Arbeit mit Kostenvorschüssen in Betracht, die im Nachgang phasenweise anhand der oben angesprochenen Nachweise „spitz abgerechnet“ werden.

u        Für die weiterhin rein extern erbrachten Werkleistungen eines beauftragten Planungsbüros sollte die bisher schon häufig gehandhabte Form eines vertraglichen Dreiecksverhältnisses zur Regel werden: die Stadt beauftragt und kontrolliert die zu erbringenden Leistungen des Planungsbüros, der Investor kommt im Wege der Schuldübernahme für das Werkhonorar auf, die Zahlungsverpflichtung entsteht mit der inhaltlichen Abnahme der Leistungen durch die Stadt unmittelbar gegenüber dem beauftragten Büro.

Die veränderte Verfahrensweise steht in einem zweifachen Zusammenhang zu der Prioritäten­einordnung von Verfahren der Verbindlichen Bauleitplanung, die periodisch durch Beschluss der Stadtverordnetenversammlung festgelegt wird.

Die durch Drittfinanzierung mögliche Ausweitung der Arbeitskapazitäten vergrößert einerseits die Spielräume – was ja ausdrücklich eines der Anliegen des eingangs angeführten Prüfauftrages war. Zugleich muss damit ein auch weiterhin nachvollziehbar steuerbarer Gesamtrahmen definiert werden, in den sich die künftig prioritär zu bearbeitenden Planverfahren einbinden müssen. Ein solcher Rahmen, der wegen der unterschiedlichen Finanzierungsbedingungen künftig stärker zwischen den im Produktkatalog schon definierten Gruppen „Pläne und Satzungen zur Investitionsvorbereitung“ und „Pläne und Satzungen zur städtebaulichen Qualitätssicherung“ unterscheiden muss, ist zu einer folgerichtig nachfolgend einzubringenden Beschlussvorlage zur Prioritätenaktualisierung noch zu ent­wickeln.

Andererseits sollte zukünftig regelmäßig mit der Vorlage zum Aufstellungsbeschluss für ein Bebauungsplanverfahren nicht nur die Einordnung in die Prioritäten entschieden werden, sondern zugleich auch anhand der Planungsziele beurteilt werden, inwieweit diese hauptsächlich im wirtschaftlichen Interesse Dritter liegen. Dann sollte das Planverfahren nur dann in die Bearbeitung aufgenommen werden, wenn eine Kostenübernahme vertraglich gesichert wird. In diese Betrachtung können dann im Gegenzuge Gesichtspunkte einfließen, die ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Durchführung des Bauleitplanverfahrens begründen und deshalb eine Kostentragung durch die Landeshauptstadt nahelegen.

u       Für die bereits laufenden Verfahren kann und soll eine solche Beurteilung mit der anstehenden Aktualisierung der Prioritäteneinordnung unter Berücksichtigung möglicher Kapazitätsausweitungen mit der oben angesprochenen nachfolgenden Beschlussvorlage vorgenommen werden.

Die vorgeschlagene Entscheidung hat positive Auswirkungen für den Haushalt der Landeshauptstadt Potsdam.

Sie generiert Einnahmen für Leistungen, die bislang in Form von Personal- und Sachkosten aus Eigenmitteln der Stadt finanzeirt wurden, jedoch aufgrund geschaffener Baurechte wirtschaftlich in erster Linie Dritten zugute kommen.

Die (als Kostenerstattung zweckgebundenen) Einnahmen können zugleich dazu dienen, die Bearbeitungs­kapazitäten in der verbindlichen Bauleitplanung zu erhöhen, ohne dass dies mit einer zusätzlichen Belastung des Haushaltes der Landeshauptstadt Potsdam verbunden ist.